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争鸣｜迟日大、郭修江、梁凤云、罗智敏、叶赞平：我们应当采取哪种模式编纂行政法典？原创迟日大、郭修江等民主与法制周刊

来源：《民主与法制》周刊年第33期

争鸣｜迟日大、郭修江、梁凤云、罗智敏、叶赞平：我们应当采取哪种模式编纂行政法典？

编者按

年4月22日，在全国人大常委会法制工作委员会记者会上，发言人臧铁伟介绍称，年度立法工作计划紧扣党中央决策部署，紧贴增进民生福祉，围绕十三届全国人大四次会议批准的“十四五规划和年远景目标纲要”，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法工作。其中，总结民法典编纂立法经验，研究启动条件成熟的行政立法领域法典编纂工作。根据立法计划，将研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。

当前，行政法典化呼声日益强烈，但是围绕行政法典化模式与路径的讨论却仍未停止。本刊年第30期曾就行政法典化问题，刊发应松年、马怀德、姜明安、薛刚凌、杨登峰、钟瑞华、李洪雷、章志远等八位行政法学者的各自意见，社会反响热烈。

在这一背景下，本期争鸣栏目再次针对行政法典编纂的模式选择问题，刊发迟日大、郭修江、梁凤云、罗智敏、叶赞平（以姓名拼音排序）等多位行政法专家的独到观点。欢迎不同专业、不同行业、不同领域、不同部门的专家学者踊跃参与讨论，为行政法法典化工作建言献策。

迟日大：“总则—分则—法典”“三步走”是制定行政法典的可行方案

迟日大

作者简介

迟日大中华全国律协副会长，吉林功承律师事务所主任。吉林省第十一届、十二届人大代表，吉林省政府法律顾问，吉林省法官检察官遴选委员会委员，吉林省青年联合会常委，吉林省律师法学研究会常务副会长。曾获全国优秀律师、全国律师行业创先争优活动党员律师标兵、吉林省十佳优秀律师、优秀党务工作者、省百名现代服务业高端人才等荣誉称号。曾在《社会科学战线》《当代法学》《行政与法》《东北师范大学学报》《中国法律》等核心期刊发表数十篇法学论文。

在今年的全国政协会议上，全国政协委员、中华全国律师协会副会长迟日大带来了探索制定行政法典的提案。迟日大接受《法治日报》记者采访时说，可以借鉴民法典编纂的成功经验，以“三步走”探索制定行政法典。

与民法典的制定相比，行政法典的制定难度会更大，必然是一项繁重浩大的法治工程。为此，迟日大建议，按照先制定行政法总则，后制定行政法各分则，之后汇编制定行政法典的总体思路，即按照“总则—分则—法典”“三步走”的安排，最终实现行政法典的出台。

迟日大解释说，这样安排的原因主要有：首先，这种规划符合我国立法惯例。行政法总则在位阶上处在宪法之下，居于一般行政法之上，在总则制定出台之后，相应地会对行政处罚法、行政许可法、行政强制法以及部门行政法进行修改，在修改下位法以适应上位法的过程中，可以对行政法总则作进一步回顾和完善，以便让总则制度更有质量，更切合中国实际，又能体现中国特色的制定安排。

其次，制定行政法总则的时机已经基本成熟。我们有能力借鉴民法总则的立法技术，将我国行政法中共性的东西抽取出来，形成具有中国特色的行政法总则。学术界也曾指出，先以“提取公因式”的办法制定行政法总则，然后再根据国情特点陆续研究分则内容，待机会成熟后再出台法典是一个务实的思路。

第三，直接制定行政法典的难度很大。从全世界的范围看，还没有哪个国家制定出真正意义上的行政法典，某种意义上讲，现阶段制定出台行政法典还是一个“不可能完成”的任务。我国行政法的数量庞大，门类多样，很多理论和实践问题如一般行政法与特别行政法之间的关系、行政权力行使主体以及行政行为划分等问题，目前都没有统一的认识，短时期内难以形成统一共识。

《迟日大委员主张探索制定行政法典，顺应依法行政建设法治政府要求》，载《法治日报》年3月5日。

郭修江：新时代行政立法法典化的必要性与可行性

郭修江

作者简介

郭修江最高人民法院行政审判庭副庭长。曾在新疆维吾尔自治区高级人民法院、海南省高级人民法院、海南省人民政府工作。年起在最高人民法院行政审判庭工作。年6月任最高人民法院审判员。年1月任最高人民法院第二巡回法庭主审法官。年5月任最高人民法院第一巡回法庭分党组成员。

民法典的颁布与实施，标志着我国法治建设业已走入体系化发展时代。作为我国三大部门法之一的行政法，法典化的呼声日益强烈。当前推进行政立法法典化，具备了一定的理论研究基础与立法经验积累，行政立法法典化在我国不仅必要，而且可行。

新时代推进行政立法法典化的必要性

中央全面依法治国工作会议提出，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。我国已形成了中国特色社会主义法律体系，但在立法上仍需在统一性与科学性上进一步打磨。在刑法和民事领域已实现法典化后，推进行政立法法典化的顶层设计，十分必要。

行政立法法典化是建成法治政府的客观需要。坚持依法行政、建设法治政府，是实现法治国家的最关键环节。而建立健全完备的行政法体系制度，是实现法治政府的前提。我国现有的行政法律规范相对分散，对行政行为通用规则缺乏法律的统一、明确规定，在行政执法和行政诉讼中，只能从合法性、合理性等方面进行分析判断。编纂行政法典，将行政主体、行政行为、监督行政的一般规则规范化，从而建构起统一的行政法律规范体系，为建成法治政府奠定坚实的基础。

行政立法法典化是避免各自为政的治本良药。碎片化的行政立法，是导致行政机关各自为政乱象的主要原因之一。行政立法法典化，可以减少法律规范之间的冲突，从源头上防止行政管理中因职权不清、相互推诿或者争权夺利导致的各种行政争议发生。行政立法的法典化，为构建统一、完整、有序的行政法体系提供有效路径，为整合多元利益、容纳不同价值，实现良法善治铺平道路。

行政立法法典化是提高法治效率的重要保障。分散的行政法律规范，给法律实践带来潜在的不确定性，不仅容易侵害相对人的合法权利，更容易导致行政权力的滥用，降低政府公信力。建立内在统一、完整有序的行政法体系，实现行政立法法典化，可以为行政执法和行政诉讼提供标准化的规范指引，减轻法律适用的负担，提升法律实施效率。

新时代推进行政立法法典化的可行性

经过改革开放后三十年行政立法的不懈探索，我国的行政法律规范已经初步形成了一个结构相对合理、层次较为分明的规范体系，积累了丰富的立法技术经验，实践准备和理论准备均已就绪，进行行政法典编纂工作的条件已经基本成就，具有可行性。

现有行政法律规范基础，使法典编纂不是“空中楼阁”。行政处罚法、行政许可法、行政强制法的出台，构建出集程序与实体内容于一体的立法模式。行政诉讼法及其相关司法解释，也为行政立法法典化提供大量切实可行的规则依据。行政立法法典化并不是另起炉灶，而是在现有行政法律规范的基础上，通过整合完善，补齐短板，系统化、体系化的方法，使处于分散状态的行政法律规范，形成一部内容联系更加紧密、具有内在严密逻辑的行政法律规范体系。

现有行政法律实践智慧，使法典编纂不是“无源之水”。行政立法法典化，要以丰富的立法实践为基础。中国历朝历代法典编纂的经验，尤其是新中国成立之后、改革开放以来的立法实践，为我国行政立法法典编纂工作供给了丰富的养分。我国立法程序日臻完善、立法技术日益成熟的同时，借鉴世界各国行政立法法典化的成功经验，完成行政立法法典化工作，已经具备了充分的实践基础。

现有行政法学理论积淀，使法典编纂不是草率行事。行政立法法典化不是一时冲动，一方面，学界对行政法学体系化的学术论证已有一定积累；另一方面，学界对行政法一般原理、行政组织法、行政行为法、监督行政法和行政责任法等方面的研究，已取得一定成果。在法典的宏观结构上，可以从行政法体系化研究成果中汲取养分，搭建行政法典的基本框架体系。

新时代行政立法法典化的基本设想

我国民法典是在一系列民事基础立法已经颁布实施后，加工整理、汇编成册，水到渠成。行政立法法典化是一项浩大的工程，行政立法法典化面临的困难更多。行政法律规范既有一般行政法律规范，又有部门行政法律规范，内容十分广泛。一般来说，可以分为总则编和分则编两部分。总则编包括行政法的目的和原则、行政主体、行政行为、公物管理、监督行政等内容；分则包括财税法典、教育行政法典、科技行政法典、文化行政法典、社会保障行政法典、环境卫生行政法典、国防军事行政法典、公共安全行政法典等。行政立法法典化，要在重视体系化发展的前提下分步、分期实施，成熟一部分，出台一部分。远期目标是用30年时间，到新中国成立周年时，整合一部包含行政法总则和全部行政法分则内容的行政法典。近期目标是用5年左右时间，在行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等现行一般行政法律规范的基础上，编纂行政法总则。同时，在条件成熟的部门法领域，开展行政法分则编的编纂工作，例如，用5年时间首先完成教育、环保等行政法的编纂工作。

行政法总则，类似于刑法总则、民法总则，要把行政法的一般原则、普遍规则写进总则。根据目前行政法研究已经达成的基本共识，行政法总则编应当包括以下内容：一是行政法的目的和原则。这部分内容应当明确行政法的立法目的，行政法的概念、范围。分别列举行政合法性原则、行政合理性原则、行政效率原则、行政信赖保护原则等行政法的基本原则。二是行政机关。这部分要明确行政机关和行政机关内部机构之间的关系，明确授权和授权组织行使行政权的条件及责任，明确依法集中行使行政管理权的条件和责任，明确行政机关共同执法、联合执法的条件和责任等等。三是行政行为。这部分内容是行政法总则编的核心内容，应当对行政调查、行政处理、行政处罚、行政许可、行政强制、行政登记、行政给付、行政征缴、行政收费、行政征收、政府信息公开、行政奖励、行政协议等常见行政行为行使条件、方式、程序等作出规定。四是公物管理。政府要进行正常的运转，只有公务员是不行的，还必须要有办公楼、办公设施、交通工具，以及必要的执法工具；同时，政府要为社会公众提供医疗、教育、文化、卫生等各类公共服务，医院、学校、图书馆、体育场、博物馆等公共设施。政府如何实现对这些设施、工具的有效管理，属于行政法总则研究的内容，应当在行政法总则中予以规范。如果上述领域正在改革尚不成熟，无法对这部分公物管理进行明确的规范，至少在行政法总则中应当对行政机关的一般公物管理行为进行必要的规范。五是监督行政。这部分内容应当包括对行政机关依法行政实施监督的各种方式。要将行政机关内部的自我纠错、层级监督以及审计监督写进去；要将行政复议、行政诉讼监督写进去；要将人大政协监督、社会监督、舆论监督写进去等等。

行政立法法典化任重道远。行政立法法典化，要以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想为指引，在中国共产党的领导下，立足中国国情，广泛凝聚人民共识，秉持兼收并蓄的精神积极吸纳古今中外所长，构建具有中国特色的社会主义行政法典，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，作出应有的贡献。

郭修江杨科雄王佶腾：《新时代行政立法的法典化》，载《人民法院报》年2月5日

梁凤云：直接制定行政法典的时机已经成熟

梁凤云

作者简介

梁凤云最高人民法院行政审判庭副庭长、第九届“全国十大杰出青年法学家”。年至最高人民法院工作，长期从事行政审判司法解释和司法政策工作，承办年行政诉讼法司法解释、年行政诉讼法司法解释、行政协议司法解释、政府信息公开司法解释等多部司法解释和司法批复答复的起草制定工作。全程参与行政诉讼法修改，承办行政诉讼法人民法院建议稿。个人专著有：《新行政诉讼法讲义》《行政诉讼法司法解释讲义》《行政协议司法解释讲义》等10余部。合著有：《行政诉讼法理论与实务》等50余部。在《中国法学》《法学研究》《比较法研究》等刊物上发表学术论文余篇。

法典化是法治国家的重要标志，行政法典则是法治政府的重要标志。行政法典是“为行政权力定规矩、划界限”“把权力关进制度的笼子里”的主体机制，是国家长治久安、事业兴旺发达、社会法治昌明的基础工程。全国人大常委会年度立法工作计划提出，要研究启动行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。对于如何制定行政法典，学术界提出了一些建议，例如先行制定行政法总则、行政法通则、行政程序法典、通用行政法典、一般行政法典等等。

这些观点的基本判断是，制定行政法典是远景目标，目前时机尚不成熟，需要按照民法典制定的“民法通则——单行法律——民法典”分步走的路径，先从基本框架入手，最终达到制定行政法典的目标。在我看来，制定行政法典的时机已经成熟，条件已经具备，无须分两步走，无须先制定行政法通则，应当直接启动制定“行政法典”的工作。

世界各国还没有成功制定行政法典的先例。我国在世界上率先制定一部成功的行政法典，不仅是社会主义法治国家的制度表征，而且也是对世界法治的独特贡献。

直接制定行政法典的时机已经成熟，主要基于以下三个方面的充分准备：

一是制度准备。法典不会凭空而来，必须有深厚的制度积累和制度需求。法治政府建设是习近平法治思想的重要内容。中央已经就适时推动包括行政法典在内的其他领域立法法典化提出明确要求。立法机关也正式启动了行政基本法典的编纂工作。我国宪法规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、行政强制法、行政许可法等“行政五法”已经建构起行政法典的基本框架和基本思路。目前，我国已经有多部法律、多部法规和数以万计的规章以及规范性文件，规定了行政法的内容。制度积累的充分在全世界也是少见的。

二是理论准备。制定行政法典必须保证充分的理论储备，确保制定行政法典的理论供给。经过四十多年的发展，中国的行政法学已经发展成为内容非常丰富、极具创新意识、极具中国特色的学科，不仅充分借鉴吸收消化域外相关行政法治经验，也产生了一大批具有原创价值、解决中国问题的理论成果，许多研究领域甚至还处在世界前沿。行政法学理论不仅能够有效解释和分析制定行政法典中的中国问题，而且能够从理论上顺利解决这些问题。

三是实践准备。没有实践，法典就会成为无源之水、无本之木。改革开放四十年来，随着依法行政、法治政府建设的不断推进，在立法、执法、司法等领域都有了丰富的实践积累。在立法方面，“行政五法”已经撑起法治政府的法制框架；在执法方面，六十多个行政管理领域有着数以亿计的行政执法实践；在司法方面，行政审判三十多年来特别是党的十八大以来，随着立案登记制的推行，人民法院每年审理四十多万件各类行政案件，对于行政执法中的难点痛点问题、法律适用问题等有着充沛的积累。

基于以上的判断，应当直接制定具有中国特色的行政法典，同时需要解决好以下几个问题：

一是在制定路径上，充分发挥行政法典的“后发优势性”。民法典之所以采取了“两步走”等方式，原因并非“两步走”是法典化的规定动作或者必由之路，而主要是基于四十多年前的法治发展状况，采取了“宜粗不宜细”的立法策略。四十年后，中国行政法理论和实践的丰富和发展，已经无需再重复制定民法典“两步走”的路径。此外，对于有观点提出的，行政管理变化太快，应当采用行政法总则的方式。在我看来，无论是制定民法典还是行政法典，都不可能毕其功于一役。法典只能是过去法治经验的总结，而不能预先考虑没有发生的法律事实。民法典出台后，同样也会随着实践的发展逐步修订。因此，行政管理领域的推陈出新并非制定法典考虑成熟性的因素。

二是在法典内容上，要突出对行政权的“有效制约性”。法律是法律关系的总章程。行政法典作为基本法典，既是人民权益的“护身符”，也是行政权力的“边界线”。这部法典是要确立行政权力和人民权利的法律关系，要明确行政机关的“权力清单”，对于行政机关内部性质的机构、人员、决策等内部事项，应当由单行法律承担。法典要明确重要的、根本的法律事项，包括行政主体资格、行政行为效力、行政程序规范等等，使法典真正成为长期行政管理的“明规矩”“真底线”。

三是在起草方式上，保持提取公因式的“系统科学性”。有观点提出，行政法典应当从“行政五法”中提取有关的制度公因式，这是从单行法律上升为法典的重要方式。同时，提取公因式也要注意到对行政法成熟理论的吸收。目前实施的行政处罚法、行政强制法、行政许可法，主要是为了解决行政执法中存在严重的“三乱”而提出的应策性法律制度。这三种行政行为只是三十余种行政行为之中比较重要的行为样态。如果仅仅从这三种法律中提取公因式，显然包括不了大多数的行政行为。因此，应当按照单方行政行为、行政协议、不作为等，具有不同法律效果的行政行为的“类型”，而不是按照行政许可、行政处罚等行政行为的“具体表现样态”来确定法典内容。比较起来，民法典与合同法、侵权责任法等单行法律的关系，是通过法律关系的不同类型设定的，而不是根据侵权行为、违约行为的“具体表现样态”来设定的。民法典的编纂经验值得借鉴。

四是在法典结构上，保持与制定民法典的“逻辑统一性”。在制定行政法典时，无须采用“总则和分则分步走、分别制定”的方式。从民法典的编纂体例来讲，也并未采取总则和分则的方式，而是采取总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任七编并列的方式。民法通则与民法典的内容结构基本类同，具体内容有时代变化，逻辑统一性贯彻始终。民法典是写满人民民事权利的法典，行政法典是写满人民行政权利的法典，同等重要。在法典的逻辑统一性上，民法典对于行政法典很有启示意义。例如，民法典的总则编“自然人”“法人”“民事法律行为”，对应行政法典的“行政相对人”“行政主体”“行政法律行为”；民法典的合同编，对应行政法典的“行政协议”；民法典的侵权责任编，对应行政法典的“行政行为”等等。

在制定行政法典时，其主要内容应当包括：第一，总则编。包括基本规定、行政相对人、行政主体、行政权利、行政法律关系、代理等等。第二，行政行为编。包括课予义务的行政行为、授益行政行为、不作为、行政行为的成立与效力等等。第三，行政协议编。包括行政协议的订立、履行、变更、解除，行政协议的成立、生效、违法责任、违约责任等等。第四，行政程序编。包括行政决策程序、行政执法程序、行政复议程序、一般程序、听证程序、简易程序等等。第五，行政救济编。包括行政复议、行政调解、行政赔偿、行政补偿、行政仲裁、行政诉讼等等。

综上，直接制定行政法典各界期待，条件具备，时机成熟，正逢其时，应当尽快确定制定法典的“路线图”和“作战图”，尽快拿出建设法治政府的中国方案，有力推动年法治国家、法治政府、法治社会如期基本建成。

罗智敏：行政法典编纂宜采取一般行政法典+单行法模式

罗智敏

作者简介

罗智敏意大利罗马第二大学法学博士，中国政法大学法学院教授、博士生导师，美国加州大学戴维斯分校访问学者。兼任中国行政法学研究会理事、中国法学会比较法学研究会理事等。在《中国法学》《法学研究》等国内外期刊发表论文六十余篇。

随着民法典的编纂与颁布，对行政法典化的探讨也不断升温。关于行政法典化的必要性与可行性，尽管存在不同声音，主流观点认为编纂一部具有中国特色的行政法典条件已经成熟。行政法学界对行政法典的讨论已经从是否需要编纂过渡到如何编纂，行政法典的模式选择成为首要问题。

笔者认为，确定行政法典化的模式时，至少需考虑以下两个基本问题：

第一，我国行政法基础理论及立法实践的积累现状。通常认为，法典化是特定部门法法学理论高度发展的表现，行政法典化一方面需要以行政法学理论研究为基础，一方面要求有一定的立法经验。从理论研究来看，相较于上世纪80年代的行政法学初创时期，我国当下的行政法学研究无疑取得了长足的进步。

但是，至少仍存在三个方面的挑战：首先，一些基础概念尚未达成共识，如行政主体、行政行为等。其次，回应行政法学结构转型的研究还不深入，如今各国都面临行政任务多元化、风险行政、数字政府等问题，出现了“新行政法”“政府规制”等一系列新的理论，对此我国有所研究但数量不多。最后，我国一些本土特色问题还有待于理论研究，如我国特殊的政治体制、政府与市场的关系、中央与地方的关系、村民自治与居民自治制度、事业单位改革、信访制度以及近年来党政机关合并设立合署办公等，这些问题是否以及怎样在行政法理论中体现还有待于探讨。当然，我们可以借助法典化的机会，推进基础理论问题的研究，从而达成基本共识，但是这需要学界与实践部门的共同努力，需要一定时间。

从立法经验而言，无论中央还是地方，都具有一定程度立法经验的积累，但是不可否认的是，在纯粹的立法技术层面，包括立法语言、规范援引等技术的应用还有较大的提升空间。如果以民法典编纂为参照，考虑行政法典的模式选择，就必须认识到与民法相比，行政法的理论研究与立法实践相对薄弱，且行政法学仍处于高速发展的快车道上，一些新的领域不断出现，变动性极强，调整的领域差别大，因此寻找“公因式”相对难度更大。

第二，需明确行政法典可能初步完成的时间。对行政法典化研究的热潮是在我国民法典编纂过程中掀起的，与民法典一样，行政法典的编纂也具有较强的政治色彩，同样是在我国强调在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家、实现国家治理水平现代化的背景下推进的。从某种角度来看，我国的行政法典编纂是一种宣示，是国家治理现代化水平的体现。

从党的十九大提出的未来30年法治中国建设“两步走”战略来看，到年基本建成法治国家、法治政府、法治社会，要实现此目标，需要有一部行政法典，因此这部法典至少在年前编纂完成并实施。从“十四五”规划来看，无论是《法治中国建设规划(—年)》提到的“加强对权力运行的制约和监督，健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法”，还是《法治政府建设实施纲要（—年）》提到的“加强规范共同行政行为立法，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，以及年4月22日《全国人大常委会年度立法工作计划》中提出的研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作，都表明行政法典编纂至少在“十四五”规划期间启动，或可能在此期间基本完成。参考民法典编纂的进程，在其理论基础相对深厚并有丰富外国经验可供借鉴的前提下，如果从年九届全国人大常委会组织起草《中华人民共和国民法（草案）》起算到最终年《民法典》颁布，用了将近20年的时间。因此需考虑行政法典可能完成的时间，设计行政法典的容量与体例。

基于以上两点考虑，本着求真务实的态度，行政法典化具体模式可做以下选择：

关于行政法典编纂的方式。法典的编纂主要有体系型和汇编型两种，体系型法典追求规范的内在逻辑统一，如大陆法系国家编纂的法典；汇编型法典是对现有法律规范进行有序整理成为法律规范集合，如美国法典。大部分学者认为行政法典应是体系化法典，少部分学者暗含了制定单行法再汇编的观点。实际上，即使是我国制定汇编型法典也需要很长时间，因为汇编型法典的前提是已经有了相当数量的法律规范，而我国在很多方面还没有制定法律规范，如行政组织法、行政程序法等。编纂一部体系化的行政法典是很多行政法学者的追求，也可借助法典化的过程推进行政法基础理论的研究，力求达到行政法规范核心理念的内在统一，规范之间的逻辑统一。当然，编纂的过程中，仍需注意如何处理行政法典的体系化与稳定性、开放性之间的关系以及全国统一与地方发展不平衡的关系。

关于行政法典的目标模式。在行政程序法的讨论过程中学界对于其目标模式阐述的较多，在行政法典化探讨中尚未过多提及，但是法典的目标模式决定了行政法典的价值导向和基本构架，是一个不可回避的话题。党的十九大确定了以人民为中心的发展理念，这同样体现在对法治政府提出的建设要求上，《法治政府建设实施纲要（—年）》立足新发展阶段，提出以人民为中心的原则，在法治政府建设的标准方面，增加了“人民满意”这一标准。因此，无论是从我国行政机关依法行政的现状来看，还是从党中央与国务院的要求来看，约束行政权力保障权利应是行政法典的目标，权力为人民权利服务，行政机关首先要做到依法行政，同时应兼顾行政效能的提高。

关于行政法典的调整范围。目前学界对于行政法典调整范围仍存在不同认识，主要表现在是否包括内部行政法、是否规范全部行政活动及是否包含行政救济三个方面。首先，不能排除内部行政法，因为规范内部行政法有助于确保行政机关对外行政活动的合法性与提高效能，但是也不宜全部规定，行政法典可以规定一些原则性的内容，具体行政组织法的内容适宜单独立法。其次，行政活动方式多种多样，尤其是随社会发展变迁，一些行政活动无法进行型式化构建，因此不能教科书式的一一列举行政活动的方式并进行规定，这也是保持法典开放性的需要，行政机关面对不断出现的新事项需要在合法性原则下选择相适应的管理方式和手段。最后，关于行政救济方面，需要考虑与现有立法的衔接，我国已经有行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法，不需要在行政法典中再行规定，可以通过适当的援引技术加以解决。

关于行政法典的编纂体例。民法典编纂过程中，关于编纂体例争议较多的主要有是采用民商合一还是民商分立、是否设立债法总则、人格权是否独立成编、知识产权是否纳入、侵权行为法是否独立成编等。

行政法与民法有较大的区别，行政法典编纂中关于体例的争议主要有两点：一是是否制定行政法分则，二是法典中的具体内容安排是以行政法律关系为核心还是以行政活动为核心。基于行政法典的编纂时间需求以及对于我国行政法基础理论研究与立法经验积累的认识，目前不可能编纂一个内容庞大面面俱到的行政法典，行政法典的编纂宜采取一般行政法典+单行法的模式。

选择单行法而不是分则的模式，是因为一方面分则本身也需要在一系列单行法逐渐完善之后才能编纂，比如涉及行政组织法的内容、涉及特殊行政活动如行政备案等的内容；另一方面，对于还有具有较强特殊性的内容不适宜纳入到行政法典中。至于环境法、教育法等领域法的内容，也不可能纳入到一般行政法典中，领域法如果要制定法典，可以在遵守一般行政法典规定的前提下，探索采取汇编式模式编纂。至于一般行政法典的内容，按照学界的主流观点，采取提取公因式的模式，将具有普遍性、一般性原理的规则从具体多样的制度中抽取出来，避免重复立法。与民法典以民事法律关系为核心构建与设计不同，行政法典提取公因式是否可以以最能体现行政法特质的行政权为中心，按照权力的行使主体——权力的行使（程序与内容）——权力的监督与救济的结构，抽取共同的因素。同时需要合理确定抽取的程度，既不能过于原则化，也不能面面俱到，对于不能提取公因式的领域，留待单行立法解决。

叶赞平：建议尽早启动基本行政法典编纂工作

叶赞平

作者简介

叶赞平第十三届全国人大代表，现任全国人大监察和司法委员会委员、民革中央组织部部长，曾长期从事行政审判工作。

年5月，全国人大代表叶赞平递交了《关于编纂基本行政法典的建议》的代表建议，是最早提出编纂“基本行政法典”的专家之一。对于如何开展基本行政法典的编纂工作，叶赞平提出四点建议：一是建议中央成立工作领导小组和工作机构，及时启动基本行政法典的编纂工作，着手编纂的准备工作；二是建议“法典体例”可以采用民法典相同的体例，设行政法总则、行政主体编、行政程序编、行政许可编、行政处罚编、行政执行编、行政复议编等；三是建议“具体步骤”可以借鉴编纂民法典的成功做法，采用总分结合、总则先行、分编推进的方法，先制定行政法总则，加快制定行政程序法。鉴于行政许可法、行政处罚法、行政复议法已经比较成熟，可以纳入法典整体立法程序加快完成；四是建议在时间安排上，马上启动论证和准备工作，在第十四届全国人民代表大会上正式启动立法工作，并于届内五年时间完成基本行政法典的编纂立法工作。

《叶赞平：建议尽早启动基本行政法典编纂工作》，载《法制日报》年5月27日

编辑：屈赫赫贺伊杰

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